CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial na Administração Pública é dividido em externo e interno, conforme preconiza o artigo 70 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). O controle externo é de titularidade do Congresso Nacional com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). Na outra via de controle, cada Poder (Executivo, Legislativo, Judiciário) deve manter um sistema integrado de controle interno. Assim, quando o controle é realizado dentro da mesma estrutura de poder fica evidente que se trata de controle interno. Por outro lado, quando o Congresso Nacional ou o Tribunal de Contas estão atuando no controle, sem que seja na condição de fiscalização dos seus próprios atos, estamos falando de controle externo.

Simetria entre as regras previstas para União e demais entes da Federação

Por simetria, o controle externo nos Estados deve ser exercido pela Assembleia Legislativa com auxílio do respectivo Tribunal de Contas do Estado. Já nos Municípios a coisa muda um pouco: o controle externo será exercido pela Câmara de Vereadores do Município com auxílio do Tribunal de Contas do Estado a que pertence o Município. Isso porque, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é vedado aos Municípios criar corte, conselhos ou órgãos de contas municipais (§4º do art. 31 da CF/88). Apesar da vedação prevista na Carta Magna, existem alguns casos especiais de municípios que, antes da promulgação da CF/88, já haviam constituído suas Cortes de Contas. Percebam que a Constituição proíbe a criação destas entidades pelos municípios, mas não a manutenção daquelas que já existiam com o advento da sua promulgação. Em consequência disto foram mantidas as cortes de contas dos municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro (Tribunais com valores históricos).

Ademais, não podemos confundir tribunal de contas do município com tribunais de contas dos municípios do Estado. O primeiro é uma verdadeira corte de contas do município enquanto o segundo é uma corte de contas estadual cuja competência é fiscalizar os municípios daquele estado. Nesta condição observamos três Estados com corte de contas de seus municípios: Bahia, Goiás e Pará (o Tribunal de Contas do Ceará foi extinto em 2017).

Alcance

O controle deve ocorrer nas entidades da Administração Direta e Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista). Além destas entidades, também deve prestar contas toda pessoa física ou jurídica, de natureza pública ou privada, que receba, administre, gerencie, guarde ou utilize bens, valores ou dinheiro público.

Competências do Tribunal de Contas da União

Apesar da titularidade do controle externo pertencer ao Congresso Nacional, o TCU tem atribuições determinadas pela CF/88 que não podem ser usurpadas nem mesmo pelo titular do controle externo. Neste diapasão, fica a cargo do TCU (art. 71 da CF/88):

a) apreciar as contas prestadas anualmente pelo chefe do Poder executivo. Percebam que não cabe ao TCU julgar as contas do Presidente da República, mas apenas apreciar as contas e emitir parecer prévio opinando pela aprovação ou não das contas do período apreciado;

b) julgar as contas dos demais administradores de valores, bens e dinheiros públicos, tanto na Administração Pública Direta como Indireta, bem como as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou dano ao erário público. Neste caso o TCU realmente julga as contas, inclusive podendo aplicar penalidades pelo mal uso da coisa pública.

c) apreciar a legalidade das contratações de pessoal da Administração Direta e Indireta, bem como as concessões de aposentadorias, reformas e pensões. O primeiro ponto a destacar é as contratações para cargos em comissão ficam fora deste escopo, mantendo apenas as contratações para cargos efetivos e temporários no foco das análises do TCU.   

d) realizar inspeções e auditorias contábeis, financeiras, orçamentárias operacional e patrimonial das unidades administrativas dos três poderes e demais administradores de valores, bens e dinheiros públicos, tanto na Administração Pública Direta como Indireta, bem como as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou danos ao erário público. Tal papel pode ser desempenhado de ofício (iniciativa própria) ou por provocação (solicitação) do Poder Legislativo ou suas comissões (técnicas ou parlamenta de inquérito).

e) fiscalizar as contas nacionais de empresa supranacionais cuja União seja sócia de forma direta ou indireta, em conformidade com o previsto no acordo com o tratado constitutivo.

f) fiscalizar a aplicação dor recursos da União repassados mediante convênio, acordo, ajuste ou equivalente a outros entes da Federação.

g) prestar informação ao Legislativo e suas comissões sobre as inspeções e auditorias contábeis, financeiras, orçamentárias, patrimoniais e operacionais.

h) aplicar penalidades previstas na lei para ilegalidades de despesas ou irregularidades nas contas, inclusive multa proporcional ao dano causado ao erário.

i) sinalizar prazo para que o órgão ou ente responsável adote providencias com relação as ilegalidades apontadas pelo tribunal de forma dar exato cumprimento ao previsto na lei.

j) sustar atos administrativos, no caso de não atendimento das providências a serem tomadas, informando à Câmara dos Deputados e Sanado sobre o procedimento tomado. Neste caso é preciso lembrar que, nos casos de contratos, cabe ao Congresso Nacional que solicitará de imediato ao Poder Executivo que tome as medidas cabíveis. Apenas se o Congresso ou o Poder Executivo não tomarem as medidas cabíveis em 90 dias, o tribunal decidirá sobre o caso. Lembrando que as multas aplicadas pelo Tribunal têm eficácia de título executivo podendo ser cobrada no judiciário sem que seja preciso manejar qualquer outro procedimento judicial de reconhecimento da dívida.

l) representar o poder competente sobre as irregularidades encontradas.

m) o Tribunal tem obrigação de enviar, ao Congresso Nacional, relatório trimestral e anual sobre suas atividades.

O artigo 166 da CF/88 prevê que uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados deve analisar e emitir parecer sobre os projetos de leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA), créditos adicionais e sobre a prestação de contas do Presidente de República. Além disso, a comissão mista permanente também deve examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. Ela também deve acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária. Neste contexto, a comissão mista poderá solicitar à autoridade responsável que preste esclarecimentos sobre possíveis irregularidades nas despesas (na hipótese de existirem indícios). Se no prazo de 5 dias não forem prestados os devidos esclarecimentos, a comissão deve solicitar ao TCU que emita pronunciamento conclusivo sobre o assunto no prazo de 30 dias. Se o TCU entender a situação como irregular e com potencial de causar dano grave e irreparável para à economia pública, deverá propor ao Congresso a sua sustação. Trata-se de mais uma atribuição do TCU.

Composição das cortes de contas

O TCU é composto por 9 ministros e tem sede no Distrito Federal com pessoal distribuído por todo território nacional. Os ministros devem ser brasileiros e atender aos seguintes requisitos:

a) ter mais de 35 anos e menos de 65;

b) idoneidade moral e reputação ilibada;

c) notório conhecimento contábil, jurídico, econômico e financeiro ou de administração pública;

d) mais de 10 anos no exercício de função ou atividade profissional nas áreas citadas na letra “c”.

Dos 9 ministros 3 (1/3) serão escolhidos pelo Presidente da República e sabatinado pelo Senado Federal. Na verdade, apenas um deles será de livre escolha do presidente, haja vista que dois devem ser escolhidos, alternadamente, entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas indicados em lista tríplice pelo próprio Tribunal segundo o critério de merecimento e antiguidade. Os outros 6 (2/3) devem ser escolhidos pelo Congresso Nacional.

Prerrogativas dos ministros e auditores do TCU

Aos ministros do TCU são atribuídas as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Da mesma forma, o auditor que substitui um ministro do TCU, enquanto durar a substituição, mantém as garantias e impedimentos do titular. Quando o auditor estiver desempenhando suas atribuições normais, terá as mesmas garantias e impedimentos dos juízes do Tribunal Regional Federal (TRF).

Controle Interno

Os três poderes devem manter um sistema integrado de controle interno com a finalidade de:

a) avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento anual;

b) comprovar a legalidade na gestão dos recursos públicos (compliance) e a eficiência e eficácia dos resultados alcançados (ligada a auditoria operacional);

c) controle das operações de crédito, avais e garantias, direitos e haveres;

d) auxiliar o controle externo no que for necessário no desempenho de suas funções.

No que se refere ao auxílio no controle externo, destacamos que, quando o controle interno encontra evidências de irregularidade ou ilegalidade, os responsáveis pelo controle interno devem comunicar o TCU sobre o assunto sob pena de se tornarem solidariamente responsáveis.

A importância das garantias atribuídas aos auditores e ministros das cortes de contas

Como foi possível observar, é atribuição dos ministros e auditores das cortes de contas tem como principal objetivo garantir a utilização dos recursos públicos ocorra de forma legal, legitima e mais econômica possível (sem sacrificar a qualidade dos serviços públicos). Neste contexto, podemos dizer que as prerrogativas como a estabilidade, diferente daquilo que pensa a maioria das pessoas, não tem o condão de proteger o servidor, mas sim a manutenção de um serviço de fiscalização da gestão da coisa pública livre de viés e o mais blindado possível de ingerências políticas. Se não fosse agraciado pelo instituto da estabilidade, o que lhe impediria de ser demitido sem justa causa quando fiscalizasse as contas de um gestor de alto escalão que não fez bom uso dos recursos públicos?

Por outro lado, tais garantias não podem servir de proteção para aquele servidor que não pratica suas funções por saber que mantem prerrogativas como a estabilidade, inamovibilidade e vitaliciedade. Por isso a importância da regulamentação da avaliação periódica de desempenho prevista no artigo 41 da CF/88. Ademais, embora estejamos falando dos auditores e ministros dos tribunais de contas, este raciocínio se encaixa perfeitamente a qualquer servidor público, pois todos devem exercer as atribuições dos seus cargos com o devido zelo e qualidade que o cidadão merece. Assim se respeita os princípios constitucionais previstos no artigo 37 da CF/88: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência.

Por Marlon José Zanetti

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