Leis orçamentárias na LRF

Como sabemos, o Plano Plurianual (PPA) é peça orçamentária do Planejamento estratégico governamental, enquanto a Lei do Orçamento Anual (LOA) é peça orçamentária do planejamento operacional. Por sua vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) surge como instrumento orçamentário que aproxima o planejamento estratégico (PPA) do planejamento operacional (LOA). Clique aqui e saiba mais!

Plano Plurianual – PPA

Conforme dispõe o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, o projeto de lei do PPA deve ser encaminhado ao Legislativo até quatro meses do termino do primeiro exercício do mandato do chefe do Poder Executivo. O Legislativo deve apreciar e votar o projeto de lei que precisa ser devolvido, até o final da primeira sessão legislativa (22 de dezembro), para sanção do chefe do Poder Executivo.

Inicialmente, o Projeto de Lei 4/2000 (projeto da LRF) estabelecia um prazo diferente daquele estabelecido no ADCT. Segundo o artigo 3º do Projeto, o Chefe do Poder Executivo teria até o dia 30 de abril do primeiro exercício do seu mandato para encaminhar o projeto de lei do PPA ao Legislativo. O mesmo artigo ainda previa que o Legislativo teria até final do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho) para apreciar, votar e encaminhar o projeto para sanção do chefe do Poder Executivo Federal. Entretanto, o então Presidente da republica, Fernando Henrique Cardoso, vetou o referido artigo alegando, resumidamente, que o dispositivo estabelecia um prazo muito curto para elaboração, apreciação e votação, e a devolução para sanção presidencial. O artigo 3º previa também que um Anexo de Política Fiscal que estabeleceria objetivos e metas plurianuais deveria integrar o PPA. Por obvio que, tendo em vista a vedação do referido artigo, tal anexo também foi afastado do texto final da LRF. A justificativa foi que já havia previsão de um Anexo de Metas Fiscais que deve integrar a LDO (Art. 4º da LRF).

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Segundo a Constituição Federal, a LDO deve (art. 4º):

  1. Compreender as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
  2. Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual;
  3. Dispor sobre alterações na legislação tributária;
  4. Estabelecer a politica de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Além destas disposições constitucionais, a LRF estabelece que a LDO deve, ainda, dispor sobre:

  1. Equilíbrio entre receitas e despesas (fazendo referência ao princípio do equilíbrio);
  2. Critérios e forma de limitação de empenho;
  3. Controle de custos e avaliação de resultados dos programas financiados com recursos públicos;
  4. Condições e exigências para transferências de recursos para entidades públicas e privadas.

As hipóteses de limitação de empenho estão ligadas ao não cumprimento das metas de resultado primário ou nominal previstas no Anexo de Metas Fiscais e ao excesso da divida consolidada.

Anexo de Metas Fiscais

Este anexo integra a LDO e fixa as metas anuais em valores correntes e constantes para receitas, despesas, resultados nominal e primário, e montante da divida para o exercício a que se refere à lei a para os dois seguintes. Além disso, o Anexo conterá (art. 4º, §2º da LRF):

  1. Avaliação das metas do exercício anterior;
  2. Demonstrativo de metas anuais, com memória de cálculo e metodologia. O demonstrativo deve comparar as metas anuais com aquelas fixadas nos três exercícios anteriores com a finalidade de evidenciar a consistência entre suas premissas e com os objetivos da política econômica nacional.
  3. Evolução do patrimônio líquido da Administração Pública nos últimos três exercícios dando destaque a origem e aplicação de recursos na alienação de ativos;
  4. Avaliação da situação financeira e atuarial levando em consideração o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e o Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos (RPPS), do Fundo de Amparo ao Trabalhador, os demais fundos públicos e programas de natureza estatal.
  5. Demonstrativo da estimativa e compensação de renuncia de receita, bem como da margem de expansão das despesas de caráter continuado.

Anexo de Riscos Fiscais

A LDO deve conter um Anexo de Riscos Fiscais cuja finalidade será avaliar os passivos contingentes e outros eventos com potencial de afetar as contas públicas. Além de identificar os possíveis riscos, este anexo deve indicar as providências que serão adotadas caso os eventos previstos se concretizem.

Mensagem de encaminhamento do Projeto de LDO ao Legislativo

O instrumento de encaminhamento do projeto de LDO ao Legislativo é a mensagem do Presidente da República que deve por meio dele instruir o Congresso Nacional sobre os objetivos da política monetária, creditícia e cambial, sobre os parâmetros e projeções para os seus principais agregados e variáveis e sobre as metas de inflação para o exercício subsequente.

Lei Orçamentária Anual – LOA

A LOA estabelece o orçamento fiscal, orçamento de investimentos nas empresas estatais e o orçamento de seguridade social. Tais orçamentos devem estar em consonância com as normas estabelecidas no PPA e na LDO e deve (art. 5º da LRF):

  1. Conter demonstrativo, em anexo, de compatibilidade da programação dos três orçamentos com os objetivos e metas constantes no Anexo de Metas Fiscais da LDO;
  2. Ser acompanhada de demonstrativo regionalizado do efeito das isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, sobre as receitas e despesas públicas. Ou seja, este demonstrativo deve informar o impacto das renuncias de receitas sobre as contas públicas. Além disso, deve informar as medidas a serem adotadas nos casos de renuncia de receita e aumento de despesa obrigatória de caráter continuado;
  3. Conterá reserva de contingência destinada ao atendimento de passivos contingentes, outros riscos e eventos fiscais imprevistos. A forma de utilização desta reserva será determinada pela LDO e seu montante sempre será definido com base na receita corrente líquida.

Alguns pontos trazidos pela LRF merecem destaque como a questão da atualização monetária dos refinanciamentos da divida pública que não poderá ser superior à variação do índice de preços previstos na LDO. Alias, o refinanciamento da dívida pública deve ser apresentado separado das outras dívidas, tanto na LOA como nos Créditos Adicionais. Outro ponto é a proibição da utilização de dotação orçamentária ilimitada ou imprecisa. Também temos a proibição da consignação na LOA de dotação orçamentária para investimento superior a um exercício financeiro sem previsão no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão.

Clique aqui para conhecer a execução orçamentária na LRF.

Por Marlon José Zanetti

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